Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Polityki Społecznej - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 8817

w sprawie tworzenia i prowadzenia przez samorządy powiatowe zakładów aktywności zawodowej

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na przesłaną przez Pana Marszałka przy piśmie z dnia 30.11.2004 r. znak: SPS-0202-8817/04 interpelację Pana Posła Andrzeja Grzyba w sprawie tworzenia i prowadzenia przez samorządy powiatowe zakładów aktywności zawodowej uprzejmie wyjaśniam, co następuje:

   Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) powiat, gmina oraz fundacja, stowarzyszenie lub inna organizacja społeczna, której statutowym zadaniem jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, może utworzyć wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo jednostkę i uzyskać dla tej jednostki status zakładu aktywności zawodowej. Zakład taki stanowi wyodrębnioną finansowo i organizacyjnie jednostkę, nie oznacza to jednak, że jest całkowicie odrębnym i samodzielnym prawnie podmiotem, który działa niezależnie od organizatora (podobnie jak zakład budżetowy jednostki samorządu terytorialnego stanowiący wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo jednostkę nie jest samodzielnym pod względem prawnym podmiotem). Na niesamodzielność zakładów aktywności zawodowej wskazują ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 stycznia 2000 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz.U. Nr 6, poz. 77 ze zm.), z którego expressis verbis wynika, że to organizator podejmuje czynności prawne w imieniu zakładu. I tak: przepis § 13 stanowi, że roczny plan działalności gospodarczej ZAZ musi zostać zatwierdzony przez organizatora, przepis § 3 ust. 2 stanowi, że organizator (składając wniosek o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu) określa plan działalności gospodarczej zakładu. To również organizator opracowuje i zatwierdza regulamin funduszu aktywności, na który przeksięgowane zostają zyski z działalności gospodarczej zakładu. Ponadto organizator jest stroną umowy o utworzenie i dofinansowanie tego zakładu i to organizator corocznie, wraz z Państwowym Funduszem Rehabilitacjo Osób Niepełnosprawnych, ustala w formie aneksu do tej umowy wysokość środków Funduszu na działalność obsługowo-rehabilitacyjną zakładu. Wreszcie organizator, we wniosku o utworzenie zakładu aktywności zawodowej, wskazuje proponowaną obsadę etatową zakładu.

   Nie podlega wątpliwości, że podmioty wymienione w art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, czyli powiaty, gminy, fundacje, stowarzyszenia albo organizacje, realizują zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej, między innymi poprzez prowadzenie zakładów aktywności zawodowej. Również poza wątpliwością jest fakt, że status zakładu aktywności zawodowej jest związany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Na tym tle pojawiają się pewne niejasności związane z zagadnieniem prowadzenia takiej działalności przez jednostki samorządu terytorialnego.

   Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) nie przewiduje wprost formy prawnej dla prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej w formie przewidzianej dla zakładów aktywności zawodowej, jednakże nie zamyka możliwości utworzenia takich zakładów. Natomiast przepis art. 17 tej ustawy stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą wykonywać swoją działalność wyłącznie w formach przewidzianych przez ustawy.

   Przepis art. 6 w ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (teks jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi, że w celu realizacji swoich zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne, jednakże w ustępie drugim znajduje się zastrzeżenie (mające charakter zasady prawnej), że powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Natomiast przepisy regulujące tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej nie zawierają ograniczeń co do zakresu prowadzonej działalności. Takie sformułowanie zapisów ww. ustaw wydaje się prima facie rodzić sprzeczność między nimi. Jednakże należy zauważyć, iż przyjęcie, że powiaty nie mogą tworzyć zakładów aktywności zawodowej zaprzeczałoby wyraźnemu brzmieniu art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, a tym samym kłóciłoby się z domniemaniem interpretacyjnym racjonalnego prawodawcy, a w szczególności wyprowadzanym z niego domniemaniem, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych oraz norm zbędnych. Interpretację taką można zatem odrzucić.

   W związku z powyższym powiaty, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, posiadają prawo do tworzenia zakładów aktywności zawodowej, pod warunkiem jednak, że (zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) działalność prowadzona przez jednostkę posiadającą status ZAZ, zorganizowaną przez powiat, nie wykracza poza realizację zadań ustawowych samorządu powiatowego (oznacza to, że działalność gospodarcza zakładu powinna ograniczać się do realizacji takich zadań).

   Z poważaniem

   Sekretarz stanu

   Leszek Stanisław Zieliński

   Warszawa, dnia 21 grudnia 2004 r.