Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 8939

w sprawie wydania kilkudziesięciu decyzji administracyjnych naruszających prawa pracowników przez komendanta wojewódzkiego oraz komendantów miejskich i powiatowych Państwowej Straży Pożarnej w woj. podkarpackim

   Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do pisma z dnia 16 grudnia 2004 r., o sygn. SPS-0202-8939/04, przekazującego interpelację Posła na Sejm RP Pana Zygmunta Wrzodaka w sprawie naruszania uprawnień pracowniczych przez komendantów jednostek Państwowej Straży Pożarnej w województwie podkarpackim, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

   Wszystkie decyzje wskazane w interpelacji zostały poddane szczegółowej analizie. Dziesięć decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego PSP dotyczy jednej osoby, tj. byłego komendanta powiatowego w Sanoku. Pierwsza z nich, dotycząca odwołania ze stanowiska, została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na niekompletny materiał dowodowy w aktach sprawy. Następnych sześć decyzji to decyzje pochodne od decyzji o odwołaniu, które dotyczyły mianowania na stanowisko, ustalenia uposażenia oraz ustalenia innych świadczeń, i - jako decyzje wtórne - zostały uchylone przez organ II instancji, tj. Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, w związku z uchyleniem decyzji pierwszej. Trzy ostatnie wskazane decyzje nie zostały uchylone przez organ II instancji, a strona, nie zgadzając się z ich rozstrzygnięciem, złożyła skargę do sądu administracyjnego. Jedna decyzja dotyczy byłego komendanta powiatowego PSP w Krośnie i została uchylona decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej uwzględniającą żądanie strony.

   Z ośmiu wskazanych w interpelacji decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Rzeszowie jedna dotyczy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i nie była uchylana. Jedna decyzja dotycząca mianowania na stanowisko została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z powodów proceduralnych. Pozostałych sześć wskazanych decyzji nie było nigdy wydanych.

   Siedem decyzji Komendanta Powiatowego PSP w Sanoku dotyczy tej samej osoby, której dotyczyły wskazane decyzje Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Rzeszowie, tj. byłego komendanta powiatowego PSP w Sanoku. Pięć z nich to decyzje pochodne od decyzji o odwołaniu i dotyczyły mianowania na stanowisko, uposażenia, przeniesienia do innej komórki organizacyjnej oraz wypłaty innych świadczeń. Jako decyzje wtórne, w związku z uchyleniem decyzji o odwołaniu ze stanowiska, musiały zostać uchylone. Dwie decyzje zostały utrzymane w mocy przez organ II instancji, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, ze wskazanych w interpelacji dwudziestu sześciu decyzji siedemnaście decyzji dotyczy jednej osoby.

   Jednocześnie poniżej przedstawiam zestawienie wydanych i uchylonych decyzji kadrowych przez wskazane w interpelacji organy PSP z terenu województwa podkarpackiego, z którego wynika, że odsetek decyzji uchylanych jest znikomy (poniższa tabela).

Tabela. Zestawienie decyzji wydanych przez wskazane w interpelacji organy PSP woj. podkarpackiego w latach 2003 i 2004

Nazwa organu PSP

Decyzje wydane w 2003 r.

Decyzje wydane w 2004 r.

Liczbadecyzjikadrowych

Liczbauchylonychdecyzjikadrowych

Procentuchylonychdecyzjikadrowych

Liczbadecyzjikadrowych

Liczbauchylonychdecyzjikadrowych

Procentuchylonychdecyzjikadrowych

Podkarpacki Komendant

Wojewódzki PSP w Rzeszowie

291

6

2,06

237

2

0,84

Komendant Miejski PSPw Rzeszowie

138

0

0

98

1

1,02

Komendant Miejski PSPw Sanoku

215

0

0

244

5

2,05

   Biorąc pod uwagę zbadane sprawy oraz przedstawioną statystykę, a także gwarantowaną ustawowo ochronę praw strażaków, nie można stwierdzić istotnych naruszeń prawa związanych z decyzjami administracyjnymi wskazanymi w interpelacji. Uchybienia wskazane przez sąd administracyjny, które były przyczyną uchylenia wskazanych decyzji, nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, w przeciwnym bowiem przypadku sąd orzekłby ich nieważność.

   Uchybienia stwierdzone w zbadanych sprawach, zarówno ze względu na ich wagę, jak i liczbę (jest to w istocie kilka przypadków, jako że jedna uchylona decyzja wpływa na inne), nie dają wystarczających podstaw do postawienia zarzutów dyscyplinarnych przeciwko osobom wydającym decyzje w charakterze organu w postępowaniu administracyjnym.

   Na tle zbadanych na skutek interpelacji Pana Posła decyzji administracyjnych, których mnogość, jak się okazuje, wynika z wydania w tej formie aktu odwołania ze stanowiska organu administracji zespolonej, należy przypomnieć, iż przyjmowanie dla takiego aktu formy decyzji administracyjnej (od której służy odwołanie) wynika wyłącznie z praktyki przyjętej w resorcie spraw wewnętrznych.

   Należy zaznaczyć, iż stosunki służbowe w formacjach mundurowych są regulowane w zasadzie przepisami odrębnymi należącymi do prawa administracyjnego. W sprawach, które nie są unormowane tymi przepisami, stosuje się posiłkowo przepisy prawa pracy, przede wszystkim na podstawie specjalnych odesłań. Każdy funkcjonariusz PSP jest związany stosunkiem służbowym, odpowiednikiem stosunku pracy na podstawie mianowania, czyli pozaumownym stosunkiem pracy regulowanym przepisami szczególnymi (pragmatyką służbową). Odmienny charakter ma stosunek pracy na podstawie powołania. Do stosunku pracy na podstawie powołania nie mają zastosowania przepisy o trybie postępowania przy rozwiązywaniu przez pracodawcę umownego stosunku pracy. Oznacza to, że przy odwołaniu pracownika z zajmowanego stanowiska jest wyłączone stosowanie przepisów o rozpatrywaniu sporów o roszczenia pracownika z tytułu sprzecznego z prawem rozwiązania umownego stosunku pracy przez pracodawcę i że niedopuszczalna jest droga sądowa w sporze dotyczącym odwołania pracownika z zajmowanego stanowiska.

   Organem uprawnionym do odwołania pracownika z zajmowanego stanowiska jest organ, który go powołał, i odwołanie może nastąpić w każdym czasie.

   Odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.), poza regulacją w rozdziale 5 - ˝Służba w Państwowej Straży Pożarnej˝ stosunku służbowego na podstawie mianowania i wprowadzeniem trwałości tego stosunku (możliwość zwolnienia ze służby jest uregulowana wyczerpująco w ustawie), określiła ona także stanowiska, których objęcie następuje na podstawie powołania, oraz tryb i organy powołujące na określone stanowiska. Odnośne przepisy zamieszczono w rozdziale 2 ˝Organizacja Państwowej Straży Pożarnej˝. Korzystając z analogii legis oraz porównując uregulowania prawne dotyczące powołania oraz odwołania w administracji rządowej (por. np. odwołanie premiera RP, odwołanie wojewody), można przyjąć, iż wobec braku uregulowań dotyczących odwołania się od decyzji o odwołaniu ze stanowiska, na które powoływano dany podmiot, w tym zakresie będą miały zastosowanie przepisy Oddziału 1 Rozdziału III Kodeksu pracy. Cechą szczególną stosunku służbowego z powołania jest łatwiejsza możliwość rozwiązania tego stosunku oraz ograniczenie roszczeń w przypadku odwołania. Wyrazem tego jest art. 70 § 1 K.p., który ma zastosowanie do strażaków powołanych na stanowiska służbowe (vide § 12 tego artykułu). Odwołanie, analogicznie jak powołanie, jest aktem administracyjnym niczym nieuwarunkowanym, poza dochowaniem formy pisemnej (art. 70 § 11). Podanie przyczyn odwołania może wynikać więc jedynie z zasad etyki, a nie z przepisów prawa.

   Podsumowując, należy stwierdzić, iż co do zasady, odwołanie ze stanowiska jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę (por. art. 70 ust. 2 i 3 K.p.). Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż zgodnie z rozdziałem 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na określone stanowiska powoływane są osoby wyłącznie ˝spośród oficerów straży pożarnej˝ (a zatem osoby wcześniej mianowane), sytuację prawną odwołanego strażaka należy rozpatrywać na gruncie określonego w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej trybu i zasad zwalniania ze służby. Odwołanie strażaka ze stanowiska ˝z powołania˝ nie oznacza automatycznego zwolnienia go ze służby. Strażak odwołany ze stanowiska może pełnić służbę na stanowiskach z mianowania.

   Przywołane powyżej przepisy nie przewidują możliwości odwołania się od aktu odwołania ze stanowiska służbowego, na które strażak był powołany. Nie jest też przewidziana dla tego aktu forma decyzji administracyjnej ani tryb postępowania administracyjnego. We wskazanym przypadku można przyjąć, iż obowiązkowa jest tylko forma pisemna odwołania. Należy również zaznaczyć, iż charakter powołania na funkcje administracyjne odgrywa szczególną rolę w systemie administracyjno-prawnym państwa. Nie sposób zrównywać powoływania do pełnienia funkcji organu administracji rządowej z mianowaniem na stanowisko służbowe, które jest odpowiednikiem zwykłego stanowiska pracy, z różnicą wynikającą z reżimu prawnego służby państwowej.

   Stosunek służbowy strażaka Państwowej Straży Pożarnej z mianowania nie jest wprawdzie stosunkiem pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, podlegającym kontroli sądu pracy, ale jako stosunek administracyjno-prawny podlega kontroli na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prawo odwołania do organu II instancji oraz prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Z tej drogi w pełni korzystały osoby zainteresowane rozstrzygnięciami wskazanymi w interpelacji Pana Posła.

   Odnosząc się ponadto, co do zasady, do sfery ochrony prawnej funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej, wydaje się ona rozwijać, o czym świadczą zarówno obecne przepisy ustawy określające ściśle drogę odwoławczą w sprawach stosunku służbowego oraz należności z tego stosunku, istniejący kontradyktoryjny model postępowania dyscyplinarnego z możliwością kasacji orzeczenia wydanego w II instancji, jak i projektowane w ustawie o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (druk sejmowy nr 3527) wprowadzenie drogi sądowej dla roszczeń z tytułu nieterminowych wypłat należności pieniężnych.

   Jednocześnie, w celu poprawnego wykorzystywania instytucji powoływania na stanowiska służbowe, stanowiące zarazem funkcje publiczne (zespolonych organów administracji rządowej), oraz ścisłego przestrzegania trybu odwoływania z tych stanowisk (aktem administracyjnym, niebędącym decyzją administracyjną i niepodlegającym drodze odwoławczej), który nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego, we wskazanym wyżej projekcie nowelizacji ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uściślono przedmiotowe kwestie przez zaproponowanie nowego art. 31a kompletnie regulującego stosunek służbowy strażaka na podstawie powołania.

   Z poważaniem

   Sekretarz stanu

   Andrzej Brachmański

   Warszawa, dnia 13 stycznia 2005 r.