Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 9935

w sprawie obniżenia wysokości subwencji oświatowej na 2005 r. oraz jego skutków dla polskiego systemu oświaty

   Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do interpelacji Pana Posła Andrzeja Grzyba z dnia 20 kwietnia br. (Nr SPS-0202-9935/05) w sprawie obniżenia wysokości subwencji oświatowej na 2005 r. oraz jego skutków dla polskiego systemu oświaty, uprzejmie proszę Pana Marszałka o przyjęcie następujących informacji i wyjaśnień.

   Zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa (art. 27). Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1). W ustawie budżetowej na rok 2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 278, poz. 2755) kwota subwencji oświatowej na 2005 r. określona została w łącznej wysokości 25.917.111 tys. zł, tj. wyższej w stosunku do roku 2004 (24.082.854 tys. zł) o 834.257 tys. zł, tj. nominalnie o 3,3%. Ponadto w art. 48 ustawy budżetowej na rok 2005 upoważniono ministra właściwego do spraw finansów do utworzenia rezerwy celowej z wydatków zablokowanych na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych, z przeznaczeniem w pierwszej kolejności na zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej do kwoty 300.000 tys. zł.

   Ostateczne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2005 określone zostały na podstawie:

   - zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2005 wysokości części oświatowej subwencji ogólnej,

   - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878),

   - danych statystycznych GUS na rok szkolny 2004/2005,

   - danych rzeczowych zweryfikowanych przez organy prowadzące (dotujące) szkoły i placówki oświatowe.

   Uprzejmie Pana Marszałka informuję, że w latach 2002-2005 globalna kwota subwencji oświatowej ulegała zwiększeniu przy jednoczesnym spadku liczby uczniów, co przedstawia tabela nr 1.

Tabela nr 1

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Subwencjaoświatowa (zł)

Liczbauczniów

Subwencjaoświatowa (zł)

Liczbauczniów

Subwencjaoświatowa (zł)

Liczbauczniów

24.321.215.000

7.083.242

25.082.854.000

6.961.203

25.917.111.000

6.771.664

   Kwota subwencji oświatowej w roku 2005 w porównaniu z rokiem 2004 wzrosła o 3,33%, a liczba uczniów obniżyła się o 2,72%. Natomiast w latach 2003-2005 kwota subwencji oświatowej wzrosła o 6,56%, a liczba uczniów obniżyła się 4,4%. Oznacza to, że w analizowanym okresie nie nastąpił spadek globalnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

   Ponadto podział ostatecznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w latach 2004-2005 pomiędzy poszczególne typy samorządów kształtuje się następująco: (patrz tabela nr 2.)

Tabela nr 2

Typ JST

Subwencja ostatecznaw roku 2004 - bez korektz 1% rezerwy (w zł)

Subwencja ostatecznana rok 2005 (w zł) - bez0,6% rezerwy (zł)

%kol.3/kol.2

1

2

3

4

gminy

15.553.104.125

15.705.099.047

100,98

powiaty

8.824.247.577

9.519.380.502

107,87

województwa

458.058.953

537.127.044

117,26

ogółem

24.835.410.650

25.761.606.593

103,72

   Natomiast we wszystkich typach jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem województw, nastąpiło zmniejszenie w stosunku do roku 2004 liczby uczniów, które przynajmniej częściowo powinno przełożyć się na spadek nakładów finansowych ponoszonych na działalność oświatową. Liczba uczniów w poszczególnych typach JST w latach 2004-2005 kształtuje się następująco: (patrz tabela nr 3)

Tabela nr 3

Typ JST

Liczba ucznióww roku 2004

Liczba ucznióww roku 2005

%kol.3/kol.2

1

2

3

4

gminy

4.518.321

4.362.266

96,55

powiaty

2.386.834

2.350.508

98,48

województwa

56.148

58.890

104,88

ogółem

6.961.203

6.771.664

97,28

   Naliczenie ostatecznych kwot części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2005 jest konsekwencją zastosowania algorytmu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878). Zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) algorytm podziału subwencji oświatowej uzależnia wysokość przyznawanych środków od skali i struktury realizowanych zadań, mierzonych liczbą uczniów i wychowanków, z uwzględnieniem stopni awansu zawodowego nauczycieli. Konstrukcja algorytmu opiera się na kluczowym i podstawowym założeniu, iż środki subwencyjne dzielone są wg kryteriów jednolitych i powszechnych, a zatem identycznych dla wszystkich JST.

   Należy tu zaznaczyć, że algorytm podziału subwencji oświatowej jest corocznie modyfikowany. Potrzeba modyfikacji wynika z analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół oraz placówek oświatowo-wychowawczych. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 zmodyfikowało niektóre zasady podziału środków subwencyjnych stosowane w roku 2004. Zmiany te są przede wszystkim efektem prac i uzgodnień dokonywanych wspólnie z reprezentacją samorządów. W Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu przy współudziale Zespołu ds. Edukacji, Kultury i Sportu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego prowadzone były w roku ubiegłym intensywne prace mające na celu opracowanie algorytmu podziału subwencji na rok 2005, stosownie do oczekiwań formułowanych przez poszczególne korporacje samorządowe oraz związkowe. W wyniku prac ww. Zespołu powstał algorytm odpowiadający na wiele postulatów formułowanych przez korporacje samorządowe. Uwzględnione w algorytmie regulacje opierają się na rozwiązaniach dotychczasowych, polegających na zastosowaniu zasady, że ˝pieniądz idzie za uczniem˝, co oznacza naliczanie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających do szkół i placówek prowadzonych bądź dotowanych przez poszczególne gminy, powiaty i województwa samorządowe.

   Ponadto na posiedzeniach Zespołu ds. Edukacji, Kultury i Sportu KWRiST jednomyślnie uzgodniono pozostałe warunki brzegowe algorytmu, takie jak np.:

   - likwidacja wagi wyrównującej dochody,

   - ujednolicenie wartości wag dotyczących uczniów szkół wiejskich i w miastach do 5 tys. mieszkańców,

   - urealnienie wag dla uczniów niepełnosprawnych, szkół artystycznych oraz młodzieżowych ośrodków wychowawczych i socjoterapii.

   Nowym rozwiązaniem w podziale środków subwencyjnych jest zastosowanie wskaźnika korygującego (Di) bezpośrednio nawiązującego do poziomu średnich wynagrodzeń - gwarantowanych Kartą Nauczyciela - nauczycieli zatrudnionych w poszczególnych grupach awansu zawodowego. Zastosowanie tego wskaźnika umożliwiło przekazanie relatywnie wyższych kwot części oświatowej subwencji ogólnej do tych jednostek samorządu terytorialnego, w których udział zatrudnionych nauczycieli o najwyższych stopniach awansu zawodowego w relacji do ogólnej liczby zatrudnionych nauczycieli - w przeliczeniu na pełne etaty - jest wyższy niż średnio w skali kraju.

   W rozporządzeniu MENiS, na podstawie którego dokonano naliczenia ostatecznych kwot subwencji oświatowej, wprowadzono - w porównaniu z rokiem ubiegłym - zmiany w algorytmie podziału subwencji oświatowej polegające m.in. na:

   - likwidacji wagi zależnej od dochodów gmin, w których dochód na 1 mieszkańca stanowił nie więcej niż 92% średniego dochodu na mieszkańca w kraju, co znacznie wpłynęło na wysokość subwencji oświatowej w 2005 r. dla niektórych gmin, otrzymujących w latach ubiegłych w subwencji oświatowej środki finansowe naliczone ww. wagą. Likwidacja tej wagi nastąpiła na wniosek strony samorządowej Zespołu ds. Edukacji, Kultury i Sportu KWRiST. Uznano bowiem, że poziom dochodu na 1 mieszkańca znajduje już swoje odzwierciedlenie w mechanizmie kalkulacji kwot części wyrównawczej subwencji ogólnej dla JST i nie powinien być on uwzględniany również przy kalkulowaniu części oświatowej subwencji ogólnej. Należy zauważyć, że w celu złagodzenia samorządom skutków finansowych likwidacji w algorytmie podziału subwencji oświatowej wagi wyrównującej dochody proces zmian został rozłożony na okres dwóch lat. W roku ubiegłym nastąpiło obniżenie wartości wspomnianej wagi w stosunku do poziomu obowiązującego w roku 2003, natomiast w roku 2005 już całkowicie odstąpiono od jej stosowania w algorytmie;

   - zmodyfikowano mechanizm dotyczący uwzględnienia w algorytmie wyższych jednostkowych kosztów kształcenia ucznia w szkołach zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5 tys. mieszkańców - poprzez uwzględnienie następujących rozwiązań: wprowadzenie wagi P1 = 0,38 oraz zastosowanie w ramach wskaźnika korygującego (Di) dodatkowej wagi R = 0,12; zastąpiły one stosowane w roku 2004 wagi dotyczące uczniów szkół położonych na terenach wiejskich i w miastach do 5.000 mieszkańców. Wprowadzenie wagi R związane jest z wyższymi jednostkowymi kosztami kształcenia uczniów w szkołach wiejskich i w miastach do 5 tys. mieszkańców, wynikającymi z konieczności wypłacania nauczycielom dodatków socjalnych. Należy podkreślić, że waga P1 przeznaczona jest dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży na terenach wiejskich, natomiast liczona jest według miejsca położenia szkoły. Celem wprowadzenia tej wagi oraz jej utrzymania w roku 2005 było wyrównywanie szans edukacyjnych, poprzez częściowe zrekompensowanie gminom wiejskim wyższych kosztów nauczania wynikających z faktu mniejszej liczebności oddziałów klasowych w szkołach położonych na terenach wiejskich i w miastach do 5 tys. mieszkańców, a nie dofinansowywanie kosztów dowożenia uczniów do szkół.

   Ponadto warto zauważyć, że część oświatowa subwencji ogólnej, w tym również rezerwa tej części subwencji, nie jest instrumentem dla łagodzenia różnic w poziomie dochodów pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Do tego celu służy część wyrównawcza subwencji ogólnej, która jest jednym ze źródeł dochodów gmin. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) czynniki takie, jak: poziom dochodów podatkowych poszczególnych samorządów, niska gęstość zaludnienia, stopa bezrobocia, znajdują swoje odzwierciedlenie w wysokościach kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej wchodzących w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej.

   Jednocześnie pragnę poinformować, że powyższe rozporządzenie przedstawia jedynie metodę podziału środków subwencyjnych pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego. Niezależnie od tego część oświatowa subwencji ogólnej stanowi jedynie kwotę, a sposób jej wydatkowania - z uwzględnieniem obowiązujących przepisów - należy do samodzielnych decyzji samorządu.

   Należy podkreślić, że algorytm jest jednak metodą statystyczną podziału subwencji i będąc kategorią ogólną, nie może uwzględniać wszystkich lokalnych problemów występujących w jednostkach samorządu terytorialnego, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter.

   Uprzejmie informuję, że resort edukacji narodowej i sportu co roku przeprowadza analizę wykonania wydatków na zadania z zakresu oświaty i wychowania oraz edukacyjnej opieki wychowawczej (oparte na sprawozdaniu Rb-28). Z wykonania wydatków bieżących w Dz. 801 i 854, z wyłączeniem następujących rozdziałów klasyfikacji budżetowej:

   - 80104 ˝Przedszkola˝,

   - 80113 ˝Dowożenie uczniów do szkół˝,

   - 85404 ˝Przedszkola˝,

   za rok 2004 r. wynika, że 504 JST (w tym 360 gmin) nie wykorzystało w pełni na potrzeby szkół i placówek oświatowych przekazanych kwot części oświatowej subwencji ogólnej i dotacji na zadania bieżące.

   Uprzejmie informuję Pana Marszałka, że ostateczne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla JST będą mogły być zwiększone ze środków 0,6% rezerwy tej części subwencji ogólnej oraz ewentualnych środków rezerwy utworzonej na podstawie art. 48 ustawy budżetowej na rok 2005. Podział środków z 0,6% rezerwy subwencji oświatowej dokonywany będzie na podstawie kryteriów jej rozdysponowania, które zostały przyjęte przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego na posiedzeniu plenarnym w dniu 30 marca br. Dokument ten został zamieszczony na stronie internetowej resortu edukacji narodowej i sportu (www.menis.gov.pl). W ramach podziału 0,6% rezerwy nie jest planowane zwiększenie wysokości naliczonych na rok 2005 kwot subwencji oświatowej dla samorządów, które zanotowały największe ubytki subwencji w stosunku do roku 2004. Przez niektóre korporacje samorządowe postulowana jest propozycja podziału ewentualnej rezerwy celowej utworzonej na podstawie art. 48 ustawy budżetowej na rok 2005 w sposób, który pozwoli na złagodzenie różnic pomiędzy wstępną a ostateczną kwotą subwencji oświatowej na rok 2005.

   Natomiast odnośnie do likwidacji małych szkół uprzejmie informuję, że zgodnie z art. 59 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) proces likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy.

   Likwidacja szkoły publicznej nie jest możliwa bez uzyskania pozytywnej opinii właściwego kuratora. Kuratorzy oświaty, analizując każdy przypadek zamiaru likwidacji szkoły, biorą pod uwagę:

   a) zasadność projektowanych zmian - racjonalizacja sieci szkół (przede wszystkim jakość edukacji - potem względy ekonomiczne);

   b) zgodność działań podejmowanych przez organ prowadzący z odpowiednimi postanowieniami ustawy o systemie oświaty, w tym w szczególności terminowe powiadomienie o planowanych zmianach zainteresowanych rodziców i kuratora oświaty;

   c) prognozy demograficzne w perspektywie co najmniej sześcioletniej;

   d) warunki, w jakich uczniowie będą się uczyć po likwidacji szkoły, w tym:

   - organizacja pracy szkoły (liczebność klas, zmianowość),

   - warunki lokalowe,

   - baza i wyposażenie szkoły,

   - zaplecze sportowe i rekreacyjne,

   - organizacja świetlicy,

   - organizacja żywienia,

   - kwalifikacje nauczycieli;

   a) organizacja dowożenia uczniów do szkoły:

   - czas dojazdu,

   - zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki podczas dowożenia,

   - droga dziecka do przystanku,

   - czas oczekiwania uczniów na zajęcia szkolne po przyjeździe do szkoły i po zakończeniu lekcji, warunki oczekiwania,

   - ogólny czas pobytu dziecka poza domem,

   - środek transportu i organizacja transportu;

   b) losy zawodowe nauczycieli:

   - skala zwolnień nauczycieli lub ich przenoszenia w stan nieczynny w wyniku projektowanych zmian,

   - możliwość zatrudnienia nauczycieli w innych szkołach lub placówkach,

   - społeczne reperkusje likwidacji szkoły,

   - czynnik ekonomiczny - koszty utrzymania szkół.

   Należy jednak zaznaczyć, że negatywna opinia kuratora oświaty uniemożliwia organowi prowadzącemu likwidację szkoły. Na opinię kuratora oświaty, wydawaną w formie postanowienia, jednostka samorządu terytorialnego może wnieść zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, który przy podejmowaniu decyzji bierze pod uwagę aspekty prawne procesu likwidacji szkoły, warunki kształcenia oraz potrzeby dzieci i całej społeczności lokalnej.

   Przepisy prawa oświatowego dają możliwość zakładania i prowadzenia szkół przez fundacje i stowarzyszenia. Jest to szansa dla tych środowisk, które aktywnie podejmują działalność obywatelską na rzecz miejscowości, w której istnienie szkół jest zagrożone głównie ze względów demograficznych, a funkcjonowanie szkół i placówek jest zasadne chociażby ze względu na odległość do najbliższej innej szkoły i wiążącą się z tym konieczność dowożenia dzieci oraz zapewnienia właściwej opieki w czasie dowożenia. Dodatkowym ważnym powodem powstawania szkół, zwłaszcza na terenach wiejskich, jest koncentrowanie w tych szkołach szeroko rozumianych społecznych inicjatyw oświatowych, gdzie poza działalnością edukacyjną prowadzone są ogólnodostępne biblioteki, świetlice, kursy itp. Inicjatywą godną popierania jest program ˝Mała szkoła˝, zainicjowany przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w 2000 r., a prowadzony i rozwijany przez Federację Inicjatyw Oświatowych. Takie działania lokalnych stowarzyszeń i fundacji Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu docenia i wspiera.

   Przedstawiając powyższe, pragnę podkreślić, że zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 167 ust. 2 Konstytucji RP dochodami jednostek samorządu są dochody własne, subwencje ogólne (w tym część oświatowa) i dotacje celowe z budżetu państwa. Oznacza to, iż część oświatowa subwencji ogólnej jest jedynie jednym ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Państwo finansuje zadania oświatowe również poprzez zdecentralizowanie udziału JST w podatkach.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Zdzisław Hensel

   Warszawa, dnia 12 maja 2005 r.