Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 444

w sprawie uczestnictwa zakładów budżetowych w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z otrzymaną przy piśmie z dnia 2 stycznia 2006 r. znak: SPS-023-444/06 interpelacją posła Aleksandra Grada w sprawie uczestnictwa zakładów budżetowych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, uprzejmie informuję, iż udzielenie odpowiedzi w wymienionej sprawie nie należy do zakresu kompetencji Ministra Finansów. Organem administracji rządowej właściwym do przedstawienia odpowiedzi w sprawie uczestnictwa zakładów budżetowych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego jest bowiem Prezes Urzędu Zamówień Publicznych.

   Jednocześnie informuję, iż Ministerstwo Finansów wyraziło stanowisko w przedmiotowej sprawie w piśmie z dnia 14 grudnia 2005 r. skierowanym do Pana Piotra Zatyki, Wiceprezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

   Załącznik.

   Pismo wiceprezesa Urzędu Zamówień Publicznych

   W związku z pismem nr UZP/DP/O-JCH/26807/05 w sprawie możliwości uczestniczenia komunalnych zakładów budżetowych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, Ministerstwo Finansów uprzejmie informuje:

   Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591, ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43, ze zm.).

   Przepis ust. 2 wyżej wymienionego artykułu stanowi, iż gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, są przy tym zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

   Zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego m.in. w formie zakładów budżetowych. Na mocy art. 7 tej ustawy realizacja przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu gospodarki komunalnej podlega jednakże ograniczeniu. W myśl przepisu tego artykułu działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Stosownie bowiem do art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione szczegółowe warunki określone w tym przepisie. W związku z tym należy podkreślić, iż jednostka samorządu terytorialnego może prowadzić działalność w formie zakładu budżetowego jedynie w zakresie użyteczności publicznej. Zakład budżetowy nie może natomiast realizować zadań niemających charakteru użyteczności publicznej, choćby nawet były to zadania publiczne. Oznacza to, iż w formie zakładu budżetowego jest możliwe wyłącznie bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

   Zaznaczyć należy równocześnie, iż funkcjonowanie zakładu budżetowego odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. nr 15, poz. 148, ze zm.). Zakładami budżetowymi gminnymi, powiatowymi lub wojewódzkimi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania, a koszty swojej działalności pokrywają z przychodów własnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu dotację przedmiotową, a ponadto dotację podmiotową lub dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji (art. 19 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych). Łącznie dotacje (z wyłączeniem dotacji inwestycyjnych) dla zakładu budżetowego nie mogą przekroczyć 50% jego wydatków. Zakłady budżetowe tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Zakład budżetowy dokonuje wpłat do budżetu nadwyżek środków obrotowych ustalonych na koniec okresu rozliczeniowego. Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody i wydatki stanowiące koszty działalności oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Plan finansowy powinien mieć charakter trwały. W planie finansowym zakładu budżetowego mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku w przypadku realizowania wyższych od planowanych przychodów i wydatków, pod warunkiem że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu ani zwiększenia dotacji z budżetu.

   Zakłady budżetowe tworzone są, łączone i likwidowane w drodze uchwały dysponenta części budżetowej, a więc rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa. Uchwała o utworzeniu zakładu może przewidywać zarówno prowadzenie działalności przez wyodrębnione organizacyjnie oddziały zakładu ze wskazaniem ich liczby i lokalizacji, jak i jednorazową dotację z budżetu na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Względna samodzielność finansowa zakładu nie oznacza jednak jego samodzielności organizacyjnej. Jednostka samorządu terytorialnego ma całkowity wpływ na jego funkcjonowanie.

   Składniki mienia zakładu budżetowego stanowią mienie jednostki samorządu terytorialnego. Mienie to obejmuje własność oraz inne prawa majątkowe, które należą do tych jednostek (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, art. 46 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 47 ustawy o samorządzie województwa). Zakład budżetowy, będąc jednostka organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzi działalność w imieniu i na rachunek jednostki samorządu terytorialnego. ˝Zakład budżetowy gminy nie ma zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem gospodarczym (art. 4797 K.p.c.)˝; uchwała SN z 25 IV 1996 r., IIIC34/96, OSNCP 1996, nr 8-9; glosa R. Szarek, ˝Samorząd Terytorialny˝ 1997, nr 60. W myśl art. 47 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 56 ustawy o samorządzie województwa kierownicy jednostek organizacyjnych gminy i województwa nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo i na podstawie pełnomocnictwa udzielanego przez wójta gminy (zarząd województwa). Każdorazowo wymagana jest zgoda wójta (zarządu) na dokonanie czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa. Orzecznictwo sądowe nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. Kierownik jednostki organizacyjnej gminy może występować w jej imieniu w granicach udzielonego pełnomocnictwa (uchwała SN z 19 I 1993 r., III CZP 160/92, OSNC 199, nr 6, poz. 102).

   Biorąc pod uwagę powyższe oraz uwzględniając wyjaśnienia przedstawione w ww. piśmie Urzędu Zamówień Publicznych, Ministerstwo Finansów podziela pogląd, iż powierzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonywania usług - z zakresu gospodarki komunalnej - utworzonemu przez nią zakładowi budżetowemu nie podlega procedurom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 177, ze zm.).

   W ocenie Ministerstwa Finansów analiza ww. przepisów oraz wyjaśnienia Urzędu Zamówień Publicznych prowadzą również do wniosku, iż nie jest możliwe uczestnictwo zakładów budżetowych w przetargach o zamówienie publiczne organizowanych przez inne jednostki sektora finansów publicznych. W takim przypadku zakład budżetowy nie realizowałby bowiem zadań, do jakich został powołany. Należy bowiem zaznaczyć, iż zakład budżetowy może realizować jedynie zadania własne tej jednostki samorządu terytorialnego, w której strukturze organizacyjnej funkcjonuje. Należy więc tym samym uznać, iż wykonywanie przez zakład budżetowy zadań własnych innej niż macierzysta jednostki samorządu terytorialnego nie miałoby charakteru zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

   Zdaniem Ministerstwa Finansów powyższy wniosek ograniczający uczestnictwo zakładów budżetowych w realizacji zadań własnych innych jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza możliwości wykonywania zadań publicznych w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 10 ustawy o samorządzie gminnym.

   Wobec powyższego Ministerstwo Finansów informuje, iż nie będzie miała miejsca sytuacja przedstawiona w piśmie, iż zwolnienie zakładów budżetowych z podatku VAT prowadzi do naruszenia podstawowych zasad zamówień publicznych dotyczących uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

   Z wyrazami szacunku

   Sekretarz stanu

   Elżbieta Suchocka-Roguska

   Warszawa, dnia 13 stycznia 2006 r.